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    • 会計年度任用職員制度の特徴
    • 業務の質的要件における曖昧性
    • 「常時勤務を要する職」の会計年度任用職員制度への置換
    • 地域経済における公務労働の位置

    2020年4月1日に会計年度任用職員制度が導入される予定となっています。本稿は、同制度の特徴について検討を加えようとするものですが、その前に、いくつか興味深い重要な事実を確認しておきましょう。 図1は、労働力人口に占める公務員の割合を横軸にとり、縦軸にGDPに占める公務員給与の比率をとった上で、その縦軸・横軸のもと、OECD各国の相対的な位置関係を示したものです。ここで確認しておきたいことの一つ目は、日本の労働力人口に占める公務員比率は、他国と比べて低い、ということです。二つ目は、GDPに占める公務員給与の比率を見ても、その比率はやはり低くなっており、それらの点において、日本は他の国々に比べ特殊な状況にある、という点です。 これらのことと、あわせて確認しておきたいのが、図2になります。図2は、OECD各国のGDP対する負債の水準を示したものになります。周知の通り、日本はGDPに対して負債の水準は突出しています。 これらのことから、議論の前提として共有しておきたいのは、公務員の数が多く、また公務員の人件費が財政を圧迫するので、公務員の数を減らし、その給与を下げるべきとする主張は、そのロジックとして少々、厳しいということです。なぜならば、OECD各国は、日本よりも労働力人口に占める公務員比率、およびGDPに占める公務員給与比率は高いにもかかわらず、日本のようにGDPに対する負債水準が高いわけではないからです。もう1点、付言しておけば、このような状況のもと、実際問題として地方自治体の正規職員数は減り続け、2001年以降、15年間で45万人減少しています(図3)。それでは、わたしたちが生活をする上での公共サービスは、だれによって担われてきたのかといえば、それは正規職員に加え多くの低賃金の非正規公務員であり、看過してはならないのは、彼ら・彼女らによって公務サービスが支えられてきていることです。

    このようななか、会計年度任用職員制度が2020年に導入されますが、会計年度任用職員制度には、注目すべき特徴があります。その一つが、会計年度任用職員制度における非正規と正規とを画する融通無碍といわざるを得ない尺度、その帰結としての曖昧模糊とした非正規の概念です。この点について理解を深めるために、図4を用いて、非常勤ならびにそのなかでの会計年度任用職員の関係について確認しておくこととしましょう。 図4は、総務省の「地方公務員の臨時・非常勤職員及び任期付職員の任用等の在り方に関する研究会」(第9回)で資料として配布され、総務省自治行政局公務員部から2017年に発行された「会計年度任用職員制度導入等に向けた事務処理マニュアル(第1版)」(以下、マニュアル)においても示されている図です。同図では①「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」か否か、②「フルタイム(とすべき標準的な職務の量)」か否かの2つの基準が設けられ、それらの区分を用いて説明が行われています。 この区分のうち、「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」であり、かつ「フルタイム(とすべき標準的な職務の量)」の場合、図4中左上の「常時勤務を要する職」となり、同業務の要件を満たし、パートタイムの場合には「短時間勤務の職」(図4中左下)に括られることとなります。他方、「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」ではないものについては、会計年度任用職員の職となり、フルタイムの場合には、フルタイム会計年度任用職員の業務(図4中右上)に、パートタイムの場合には、パートタイム会計年度任用職員の業務(図4中右下)ということになります。そして「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」を担当しない会計年度任用職員(フルタイム・パートタイム)の職と、当該業務の要件を満たすものの、同業務をパートタイムとして担う職を併せたものが、非常勤の職となります。 これらの区分による設定から明らかなように、「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」の要件が、会計年度任用職員(フルタイム・パートタイム)を画する基準となり、その意味で極めて重要な尺度となります。なぜならば、もし仮に「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」の対象が広範囲に及べば、会計年度任用職員制度の範囲は、図5における【タイプA】の通りとなり、...

    それでは、この「『相当の期間任用される職員』を就けるべき業務」は、どのように説明され、また設定されるのでしょうか。マニュアルでは、同点について、「単に業務の期間や継続性のみによって判断されるものではなく、従事する業務の性質に関する要件を示すものであり、業務の内容や責任の程度などを踏まえた業務の性質により判断されるべきものである」との説明が行われています。そして「『相当の期間任用される職員を就けるべき業務』への該当性」については、「各地方公共団体において、業務の性質により、個々の具体的な事例に則して判断されるべきものである」とした上で、『地方公務員の臨時・非常勤職員及び任期付職員の任用等の在り方に関する研究会報告書』(総務省、2016年)を引きながら、「典型的には、組織の管理・運営自体に関する業務や、財産の差押え、許認可といった権力業務などが想定され」ていることが示されています。 これらの説明においてとくに注目しておきたい点は、次の3点になります。第一に、業務の期間や継続性のみに規定されるのではなく、該当する業務は、「業務の内容や責任の程度などを踏まえた業務の性質」によって判断されるべき、としている点です。第二に、それらの業務の性質に係る判断については、明示的に示されているわけではなく、各地方公共団体による個別具体的なケースに即した判断に委ねられている点です。第三に、先のマニュアルを見る限り、その業務の対象は、これまで正規職員が担ってきた恒常的業務というよりは、いわゆる「本格的業務」を想定している点です。 このことは、別言すれば会計年度任用職員制度の対象となる基準としては、明示的に示されていないという意味で、少なからずの曖昧さを温存しているとともに、図5を用いて述べれば、各地方自治体における個別具体的なケースの判断により、その対象を画するラインが右にも左にも揺れ動き得ることを意味しています。さらに「常時勤務を要する職」の業務を、恒常的業務というよりは「本格的業務」として想定していることは、すなわち図5で示した【タイプA】より、【タイプB】を想定しているものといってよいでしょう。

    以上の点に加え、「常時勤務を要する職」の質的要件について、個別のケースに即した各地方自治体による個別の判断に委ねるということについて、次の点を指摘することができます。各自治体に「常時勤務を要する職」の質的要件を各個別のケースに即して委ねるということは、自明のことながら、「常時勤務を要する職」の業務の線引きが、各自治体によって異なってくることとなります。問題は、そのことが(図5における)会計年度任用職員を画するラインに対して、どのような力を加えるのかという点です。 仮に、自治体Aで個別具体的なケースの判断に基づき、これまでの「常時勤務を要する職」の業務が、「常時勤務を要する職」ではなく、会計年度任用職員の業務に括られたとします。そのことは会計年度任用職員にも担当可能な業務としてのラベルが貼られ、先例となって当該自治体Aで制度が運用されることになります。他の自治体Bは、当該自治体Aで、ある特定の業務が会計年度任用職員により担当され、先例として運用の実績が形成されれば、自治体Bでも、これまで「常時勤務を要する職」に括られた業務を、新たに会計年度任用職員の業務として切り出し、その業務を包括した会計年度任用職員制度の運用が容易となります。 指摘しておきたい点は、各自治体における個別具体的なケースに基づく判断のもと、会計年度任用職員の線引きに差が生じれば、それはその仕組み上、基本的に図5における会計年度任用職員を画するラインに対して、常に左側の方向に力が加わり続けるという点です。 端的に述べれば、このような力を放置すれば、おのずと会計年度任用職員を画するラインは左側にシフトし、各自治体における線引きの相違は、原理的に低位平準化するということです。このような力を軽減・緩和させる、あるいは押し返すためには、個別の自治体による取り組みも必要ですが、各自治体をまたいだ横断的な、もしくは外部からの、それに対する規制力が必要となります。そのような機能を担える主体は、そう多くはありませんが、その機能を再確認し、規制力のより一層の強化を図っていくことが求められます。

    会計年度任用職員制度について、以上のような指摘を行えば、あり得る言、態度として、次のようなものがありえます。すなわち、公務労働が非正規化しても、結果としてさらに財政上の負担が軽減されるのであるから、むしろウエルカムではないのか、あるいはそうした問題は、地域で生活する者にとって無関係である、といった反論です。会計年度任用職員制度には、たとえば人的資本の形成上、不効率性・無駄を生じさせる点、会計年度任用職員制度におけるフルタイム職員とパートタイム職員との間に差別的取り扱いを許容し、今日における労働政策上の潮流に逆行している点など、指摘可能な点は、少なからずありますが、本稿では右記のような言や態度を想定して、いくつかの数値をご紹介しておくこととしましょう。 数値を紹介する上での方法は次の通りです。 環境省は、株式会社価値総合研究所が提供する「地域経済循環分析」自動作成ツールをホームページ上で公開しています。同分析ツールは、「地方公共団体等の環境施策立案に資することを目的に」提供されているものになります。分析対象年度は2013年版のものとし、分析対象としては、日本の国土の中部地区に位置するS市を対象とします。S市を分析対象とするのは、S市は会計年度任用職員制度の導入を飛び越し、包括委託契約により人件費の圧縮を図っている点で、公務労働の人件費圧縮のある意味での「パイオニア」として位置づけられるからです。 以上の方法で、同ツールを用いて出力した結果、得られた数値をご紹介しましょう。まず、産業別生産額についてですが、S市の生産額は5836億円ですが、そのなかで公務が占める割合は6・3%であり、その額は369億円になります。この数値は全39産業分類中6位の水準となります。次に産業別付加価値額では、S市全体では3198億円となり、そのうち産業分類上の公務部門は8・0%の257億円を担っています。この数値は、全産業分類中、上位4位の数値です。さらに地域において生み出された付加価値は、出力した資料が述べるように雇用者所得とその他所得に分配され、雇用者所得が地域の住民生活を下支えすることとなりますが、S市の雇用者所得は、1746億円で、そのうち産業分類上の公務部門は4位のウエートを占めています。具体的な数値を示せば、1746億円のうち138億円、7・9%が公務部門のウエートになります...

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    • 法改正の経緯
    • 窓口業務の民間委託の現状と問題点 広がらない民間委託
    • 窓口業務の民間委託の限界
    • 地方独立行政法人の活用 地方独立行政法人が担当する事務事業
    • 窓口業務と定型的な業務
    • 自治体の関与の強化と「事務の代替執行」とのアナロジー
    • 類型の新しさと特定地方独立行政法人
    • 申請等関係事務処理法人の共同設置
    • 申請等関係事務処理法人活用のメリット?

    地方独立行政法人(地方独法)に窓口業務を包括的に委ねようとする提案は、臨時・非常勤職員についての公務員制度改革とも関連し、また、窓口業務の民間委託の延長線上にある。具体的には、2015年12月に公表された『地方独立行政法人制度の改革に関する研究会報告書』と2016年3月に公表された『第31次地方制度調査会答申』において、地方独法に窓口業務を包括的に委ねる選択肢が提案され、その内容を立法化する地方自治法改正・地方独立行政法人法改正を経て、省令も制定されるに至っている。

    窓口業務に関しては、いわゆる市場化テストに関連して、民間委託が可能か検討されてきた。窓口業務を対象とすることを提案した東京都足立区の区民部長は、「極小の政府」を考えた場合、最後まで残るものを市場化テストの対象にしてしまえば他の分野は急速に進むという考えを示していた。しかし、本来意図された「一体の業務」を委ねることは認められず、審査や交付決定などの部分は自治体職員が行うべきとされ、それ以外の「事実上の行為」や「補助的業務」である「請求の受付」や「引渡し」を民間委託することが認められてきた。そして、民間委託可能な窓口業務の種類の拡大にもかかわらず、同様の制限が存在してきた。このように一連の事務を細切れにして、部分的に民間委託をすることになるが、それでも窓口業務の民間委託を推進することが政府方針となっており、たとえば『経済財政運営と改革の基本方針2017』(骨太方針2017)においても、「窓口業務の民間委託の全国展開を進める」とされている。 しかし、継続的にその推進が図られているにもかかわらず、必ずしも窓口業務の民間委託は広がりをみせていない。総務省の調査(「地方行政サービス改革の取組状況等に関する調査」)をみると、2017年4月1日現在の窓口業務の民間委託の実施状況は、全市区町村で19・2%となっており、指定都市・中核市以外の市で27・5%、町村で6・9%となっている。また、窓口業務については、郵便局の活用の観点から総務省情報通信審議会郵政政策部会郵便局活性化委員会でも検討されており、2018年2月14日の資料1─4みずほ総合研究所社会・公共アドバイザリー部「地方公共団体における民間委託の現状」が興味深い。窓口25業務について、大半の業務において民間委託の実施割合は20%以下にとどまっていること、民間委託の効果の第1位として、「定員削減・配置転換」が多いことが紹介されている。ただし、民間委託を実施している自治体ではその回答割合が他の検討状況と比較すると低いことも紹介されている。

    先の『地方独立行政法人制度の改革に関する研究会報告書』資料11では、窓口業務の民間委託における課題として、足立区長あてに出された「公権力の行使に係る是正指導例」と「偽装請負の是正指導例」が紹介され、また、自治体へのアンケートによって民間委託の阻害要因として、「個人情報の取扱いに課題があるため」、「サービスの質の低下の恐れがあるため」、「制度上市区町村職員が行うこととされている事務であるため(もしくは、市区町村職員が行うこととされている事務との切り分けが困難であるため)」、「業務請負に出したいが、労働者派遣法(偽装請負等)との関係で躊躇する部分があるため」が上位を占めていることが明らかにされていた。また、先の2018年の資料でも課題として、「個人情報の取扱い」、「経費削減効果がない」、「業務の切り分けが困難」が上位3位を占め、「実施段階」では、「偽装請負対策」や「職員の経験喪失」が課題となっていることも紹介されている。 今回、窓口業務を地方独法に委ねるという法改正は、このように窓口業務を民間委託することにはかなりの困難があるという認識に基づいたものである。

    次に、窓口業務を包括的に委ねる地方独法(申請等関係事務処理法人)がどのようなものなのか、地方独立行政法人法2条1項の定義をみる。地方独法は、 ①「住民の生活、地域社会及び地域経済の安定等の公共上の見地からその地域において確実に実施されることが必要な事務及び事業」であって、 ②「地方公共団体が自ら主体となって直接に実施する必要のないもの」のうち、 ③「民間の主体にゆだねた場合には必ずしも実施されないおそれがあるものと地方公共団体が認めるもの」を効率的かつ効果的に行わせることを目的として、設立される法人である。 そして、対象業務の範囲は、同法21条で、試験研究、大学の設置管理等、地方公営企業法適用8事業(水道、工業用水道、軌道、自動車運送、鉄道、電気、ガス、病院)と政令で定める事業、社会福祉事業、政令で定める公共的な施設の設置管理と各々の附帯業務とされていた。つまり、財政・運用面から大規模施設が想定されており、スケールメリットを出すことが目指されていた。 総務省の調査(「地方独立行政法人の設立状況」)によれば、2018年4月1日現在で地方独法は合計で142あり、その内都道府県と指定都市で97を占め、また、対象業務としては、大学75と公営企業型55をあわせて130となっている。公営企業型の中身は病院なので、現在の地方独法は、ほぼ大学と病院ということになるが、「地独法は、そもそも汎用性のある制度」として考えられておらず、驚くべきことではない。 窓口業務は「立法当時は独立行政法人が行うことを想定していなかった事務」であることは疑いなく、このような現状を前提にすると、多くの市町村にとって地方独法は未知の存在であり、また、大学と病院以外には経験がないに等しい。

    地方独法の定義規定は先に紹介したものなので、窓口業務が自治体の規模にかかわらず必要な業務と考えられることから(いわゆる西尾私案の「事務配分特例方式」でも「窓口サービス等」の処理を委ねられている)、窓口業務を②に該当するものといえるのかが問題となる。総務省関係者の説明では、①に該当するものの、窓口業務が「定型的な業務」に限定されることから、②に該当するといった説明がなされている。 総務省関係者によれば、「定型的な業務」とは、「客観的、外形的に一定の手順で処理が可能なもの、内容について裁量性の判断の余地が小さいもの」とされる。そして、「個別具体の事案に応じた判断が必要とされている非定型的な事務については市町村長の指揮監督権の下で職員が引き続き処理することが適切」として、対象業務から除外していることが説明される。 しかし、業務としてのまとまりを考えたとき、従来の対象業務は一定の完結性を示していたということができると思われるが、窓口業務の場合には、そこで住民と直接接することによって、住民が置かれた状況を知る機会となるが、窓口業務のみを切り離して組織を断片化した場合には、その機会を失うことになるといった「アウトリーチ」の問題を発生させることが指摘されている。つまり、「個別の申請をきっかけにして、定型的な事務処理にはなじまない住民側のさまざまな事情を察知して、各部署の協力を得ながら対処しなければならないことが少なくない」からである。 また、「定型的な業務」は、「公権力の行使」と比べても、より明確性を欠く。法律の別表の規定では、そこに規定された事務(業務)であって「総務省令で定めるもの」が対象となっており、別表に掲げられた一部には非定型的なものが含まれ、そのようなものは申請等関係事務から除外するとされている。つまり、法律では、本来の対象業務以外も含むわけで、省令で説明通りの除外がなされているかが問題となる。省令はかなり詳細なもので、このことは、除外されているものが極めて限定されているのか、あるいは必ずしも極めて限定的なものとはいえないのであれば、業務を行う際に対象業務と対象外の業務を判別することが簡単ではないことを意味するように思われる。

    さらに、地方独法に対しては、目標・評価による業績管理のほか、設立者として、設立自治体には、報告・検査、違法行為などの是正命令を行うことが認められている。申請等関係事務の処理に関しては、これに加え、監督命令・停止命令、直接処理等の権限が認められ、自治体の関与が強化されている。 加えて、自治体が別の法人格を有する地方独法に窓口業務を委託することから、申請関係事務にあたって、「自治体の長その他の執行機関の名において処理されること」(首長などの名による処理)が必要となる。そのため、「事務の代替執行」とのアナロジーが必要になり、申請等関係事務処理法人は、自治体の申請等関係事務を処理するに当たっては、 ①首長等の名による処理ができることし、 ②申請等関係事務を処理する場合、申請等関係事務処理法人を自治体など、その役員・職員を自治体の職員とみなして法令の規定が適用されるものとし、 ③①により首長等の名により処理した申請等関係事務は、首長等が処理したものとしての効力を有するとする。このことによって、自治体等を対象に行政不服審査法や行政事件訴訟法による行政救済の手続を行うことができると説明される。 つまり、地方独法と自治体という異なる存在を、法的に同じ存在とみなすことによって対応する。

    申請等関係事務処理法人は、従来の地方独法とはかなり異なる業務を担当するため、制度設計も異なっている。つまり、申請等関係事務処理法人は単年度での目標管理を行うことから、中期目標などに関する規定は適用されない。国の類型でいうと、中期目標管理法人や国立研究開発法人とは異なり、行政執行法人と同様のものと考えられる。他方で、地方独法の当初の意図にもかかわり、「毎年度の目標設定により、段階を追って経費削減などのリストラを推進すること」が危惧されている。 行政執行法人と同様とすると、その役職員は国家公務員の身分を有することから、地方独立行政法人法2条2項が定める特定地方独法として設置されるかも注目される。法では、「業務の停滞」が「住民の生活、地域社会若しくは地域経済の安定に直接かつ著しい支障を及ぼすため、又はその業務運営における中立性及び公正性を特に確保する必要がある」ため、役職員に地方公務員の身分を与える必要があるものが特定地方独法として設置される。 総務省関係者は、役職員が地方公務員の身分を有さない一般地方独法の選択も可能とする。まず、地方独法に自治体の窓口業務を包括的に委ねることが可能であることについて、地方独法が「特別行政主体」と位置づけられ、 ①定型的な業務の実施、 ②業務実施段階での自治体の関与、 ③法的効果の自治体への帰属と自治体が対象とする事後救済(最終的な責任主体は自治体)をあわせ措置することをあげる。そして、これは役職員の身分が公務員か否かを問わず、「業務の停滞」に関しては、新たな監督規定を設け、自治体による直接執行を義務づけている結果、業務が停滞する場面は限定され、また、窓口業務は定型的なものに限定され、業務の処理に当たって裁量的判断の余地は小さいという理由をあげる。 しかし、業務の定型性や非裁量性は「業務の停滞」と直接つながるものではなく、また、自治体による直接執行を規定すれば、「業務の停滞」の心配はないとする説明は、従来の説明とは異なっている。従来、その妥当性に疑問はあるものの、「業務の停滞」を争議行為の禁止などの厳しい服務が適用される公務員身分と結びつけていた。結局、行政執行法人と同様のものとしつつ、公務員身分に関しては参照しない対応となっている。

    最後に、小規模自治体においては、申請等関係事務処理法人を単独ではなく、共同設置する提案がなされている。複数の自治体が申請等関係事務処理法人を共同設置する場合、自治体間連携と同様の問題が存在する。すでに、自治体間連携に関して、事務を委ねた自治体の意向が反映されるのか、つまり団体自治が尊重されるかが関心事となっていたが、窓口業務は定型的な業務として自治体間の相違を無視できるならば別であるが、そうでなければ、同様の問題が存在する。また、事務を委ねた自治体の議会による統制の確保も重要である。さらに、議会事務局の共同設置と同様に、窓口業務も忙しい時期が自治体間で重複するという限界もある。

    申請等関係事務処理法人活用の根拠として、総務省関係者からは、自治体の人的資源の不足を補うほか、事務のノウハウの蓄積、職員の専門性の確保、柔軟な人事運営といった特徴を生かすことで、窓口関連業務における効率性、コスト削減、混雑緩和、待ち時間の短縮といった効果が期待できると説明されている。しかし、これらは短期的で部分的な民間委託と比較したときのメリットも含み、自治体が自ら担当したほうが確保しやすいものも少なくないように思われる。 また、費用面でのメリットがあげられることもあるが、それが人件費の安さであれば、「地方公務員の給与と引き受けた側の従事者の給与の差」にすぎず、「効率化」とはいい難い。民間委託の場合にも先にみたように「経費削減効果がない」と考えられ、申請等関係事務処理法人への委託の場合、民間委託以上に「給与や手当なども公務員制度に準じている」ならば、効率化の可能性はより低く、経費削減のためには非常勤職員を多用しなければならず、そのこと自体は望ましくはないとしても、「非常勤職員を使うのであれば、直営で実施したほう」が問題は生じない。他方で、総務省関係者が述べるように申請等関係事務処理法人へ包括的に委ねることにより費用削減を生み出すのであれば、窓口業務にも民間委託等の業務改善を実施している自治体の経費水準を地方交付税の基準財政需要額の算定に反映する「トップランナー方式」が採用されることによって、多くの自治体がその活用を事実上強制されることになる懸念もある。 現在でも依然として窓口業務の民間委託が推進されている。しかし、その問題点や困難性が繰り返し指摘されており、今回の法改正は、窓口業務の民間委託の延長線上にあるものとはいえ、まさに民間委託の限界を明示的に示したことにこそ意義がある。 むしろ、自治体に必須の窓口業務は、自治体が自ら責任をもって担当するほうがメリットが大きいと考えられる。 【注】 1. 1 総務省関係者の説明として、長岡丈道・前田茂人・野路允「地方独立行政法人法の一部改正について(一)」地方自治838号(2017年)46㌻以下から同845号(2018年)30㌻以下までの8回連載の解説、その他、塩川徳也・細川敬太・陸川諭「2017年地方自治法等改正の具体的内容」『自治実務セミナー』663号(2017年)7㌻~11㌻参照。国会審議を含め、議論状況に関しては...

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