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    • 壹、前言
    • 貳、研究方法
    • 參、不在籍投票的政治可行性分析
    • 肆、不在籍投票的經濟可行性分析
    • 伍、不在籍投票的法律可行性分析
    • 陸、不在籍投票的其他面向之可行性分析
    • 柒、結論
    • 參考資料

    2010年03月31日據聯合新聞網(經濟日報)所載,原本產業創新條例草案於同月30日排入立法院為該會期院會第一個審查的法案,但民進黨團卻以「ECFA綁產創」之策略,提出五大交換條件,當日國民黨仍拒絕妥協,使產業創新條例之審查因此擱置停擺。 上開所謂五大交換條件,就是指要求立法院決議將ECFA交付公投,並於立法院成立「國會ECFA調查小組」;其次,則是東部發展條例草案必須完成立法;第三,則是中國人投資條例草案列入院會報告事項並付委審查;第四,不得提出承認中國學歷之相關修法;最後,則是不得提出不在籍投票之相關修法。 值得注意的是,由上述報導即可得知,不在籍投票正是國民黨、民進黨攻防的主要議題之一。至於,或稱為缺席投票的不在籍投票(absentee voting),即是指選民得於其戶籍所在地之外,進行公職候選人選舉之投票的一種制度,如美國總統大選所採行的通訊投票,即屬不在籍投票的一種方式(劉念夏,2002)。 當然,也有學者認為,不在籍投票係指選民於投票日之前如受到某些特殊因素的限制,「不方便」或「不可能」於投票當日到指定之投票所親自投票,而事先向戶籍所在地的選務機關登記申請以其他合法方式行使投票權利的一種制度。亦即,此種制度之目的在「方便」選民行使投票權,故亦可稱之為「方便投票」或「便利投票」(黃德福,2002)。 至於,不在籍投票之制度或是缺席投票的投票方式,以多數國家的實施經驗或刻正規劃的種類來說,大致上可以分為以下的四至五類(高永光,2004): 第一類是「通訊投票」,係指選民以郵寄投票方式代替親自投票,例如服役中之軍人、政府駐外人員與僑居海外之公民可藉由通訊投票行使選舉權。 第二類是「代理投票」,係指選民委託他人代表投票,如失明之選民可藉此種方式他人協助行使投票權。 第三類是「特別投票所投票」,係指選務機關針對某些特定身份之選民,在其工作或生活場所設置特別投票所,以方便該等選民行使投票權的一種措施,例如在監獄服刑的受刑人,可以在監獄內行使投票權者。 第四類是「移轉投票」,是指選民可以向選務機關申請在其工作或就學地所屬之選舉區投票,例如選務人員可以在其工作地投票。 第五類則是許多國家刻正研議規劃中的公民自然人憑證之「電子投票」,即於選舉投票當日,符合選舉人資格的公民可以不出門而藉由網路投票,但此類的不在籍投票在許多國家通常尚屬研議階段,採行者並不多見(其中,...

    為使前述的研究題目能夠順利分析,本文之研究方法擬以座談會內容分析、政策可行性分析為主: 一、座談會內容分析:就座談會之內容分析而言,本文所擷取的座談會之會議紀錄係以內政部在2009年3月31日、2009年4月17日所舉辦之「不在籍投票制度規劃」北區以及南區公聽會會議紀錄。其中,北區參與座談之專家學者、機關團體代表包括施正鋒、黃秀端、楊泰順、陳銘祥、游清鑫、陳慈陽、莊為傑、莊國祥、林渭德、朱華倉、陳秉仁、李佩儒、黃仁良等人;南區參與座談之專家學者、機關團體代表包括陳文俊、楊鈞池、劉正山、李柏諭、陳淑芳、溫昆樹、馬孝明、林惠華、林清淇等人。上開兩場座談會均由內政部次長太郎主持,除北區、南區之專家學者外,實際上機關團體之代表係包括內政部、中選會、外交部、國防部、僑委會、陸委會、立法院(黨團)、地方議會、地方政府機關等成員,就代表性而言,是國內近年較為完整的「不在籍投票」議題之學者專家座談會。因為代表性足夠,且討論內容較為深入,加上迄今為止學界尚未有對該類座談會之會議紀錄進行分析之研究論文,故本文擬以此兩場座談會的會議紀錄作為分析基礎。 二、政策可行性分析:而有鑒於座談會內容分析得以一定之分析架構作為基礎,故本文擬以政策可行性作為分析架構的基礎。簡單的說,本文擬以政策可行性分析常用的構面,諸如政治可行性、經濟可行性、行政可行性、法律可行性、技術可行性、時間可行性、環境可行性等(吳定,2008:211-214);或是依學者丘昌泰(2005:161-163)所提倡之四大構面,即經濟或技術可行性、行政或法律可行性、社會或環境可行性、政治可行性等作為分析基礎。在此,為使本文的分析得以進行,筆者所採的政策可行性分析之架構,將綜合成以下之面向討論之: (一)政治可行性(political feasibility):政治既然是社會價值權威分配的過程,則政策分析自應重視政治可行性分析,如瞭解影響權威性價值分配的政治行動者很多,像是政黨、利益團體、機關團體、傳播媒體、意見領袖等行為者的正反意見,以研析其政治可行性。廣義的政治可行性,也可以包括社會可行性(social feasibility)的分析,另指政策方案能否被人民所接受?政策對象如為人民,其意見或態度為何?整體而言,社會可行性的分析著重於人民的接受度或接受情形。亦即,本文擬將政治可行性、社會可行性歸類為政治可行性的範疇。 (二)...

    實際上,早在2000年美國總統選舉的過程中,決定高爾或小布希入主白宮寶座的關鍵,就是在於不在籍之通訊投票,當時代表共和黨參選的小布希,在佛羅里達州的選民票部分,由於只領先代表民主黨參選的高爾500多票,在差距十分有限的情況下,小布希由於獲得了佛州兩個郡的多數通訊選票支持,進而擊敗高爾,最終以過半數的選舉人票,成為21世紀的新任美國總統,從此次事件來看,不在籍投票或通訊投票的政治影響力不可謂之不大(劉念夏,2002)。儘管如此,依據前述兩場座談會之會議紀錄,有學者仍認為: ......站在民主的理由,(不在籍投票)則是可以提高投票率。根據美國學者研究指出,當時採行不在籍投票制度的目的是提供方便的投票方式,以提高投票率,然實施結果是方便沒錯,但未必就提高投票率……(施正鋒) 對於上開見解,參與座談之中選會的機關代表也認為:……韓國實施不在籍投票,是直接到投票所投票或通訊投票兩種方式都有,他們的投票制度相當方便,但去年韓國國會選舉投票率卻只有4成多,所以這就提供大家一個思考,投票率和投票方便之間到底有沒有很大的關聯。兩者是否有絕對的關係?……(林惠華) 也就是說,不在籍投票如通訊投票等制度的實施,有可能可以提高投票率,進而影響選舉結果,但也未必能夠如制度規劃之原先預期,即必然提高所謂的投票率。不過,推動不在籍投票的難題在於,藉由不在籍投票的規劃與推動,政黨或選民願意接受可能受不在籍投票影響勝負之選舉結果嗎?就此政治可行性而言,即有學者認為: ……從經驗及實際層面來談,個人建議現階段內政部繼續研議,不適合冒然實施不在籍投票。不在籍投票涉及信任、信賴問題,以目前憲政現實狀態,處於極度不信賴的情形下,一般投票就有質疑,採不在籍投票,人民是否會信任?……(陳慈陽) 不僅如此,根據筆者所知,近年來台灣北社等十餘個支持台灣獨立或國家正名運動的獨派團體也組成的「公正選舉運動聯盟」,反對馬總統或行政院、內政部之推動所謂的不在籍投票,他們反對的理由是,不在籍投票是意圖方便台商或海外僑民投票,且他們堅決反對偷渡幽靈的投票人口。但是相反的,許多機關團體代表在表達他們的意見時,卻認為: ……如果法律規定現役軍人可以實行不在籍投票,在不影響戰備任務之下,本部(國防部)當全力配合,並不反對採行不在籍投票……(朱華倉) ……本部(法務部)對於不在籍投票之實施樂觀其成……(陳秉仁) ……以往部裡只...

    通常,不在籍投票的規劃與推動常會出現所謂的「技術困難」之問題,本文依前言的說明,將之視為經濟可行性必須分析的環節;以長年在戶籍地以外工作的選民來說,只要藉由選罷法規的修正,如將現行的「戶籍地投票制」變更為「現住地與戶籍地雙軌並行之投票制」,在選前一段時間,開放讓選民自由登記於何處投票(工作地或戶籍地),即可解決所謂的選務技術問題(劉念夏,2002)。就此類問題而言,有學者即倡議: ……若採取「移轉投票」,選民在事前提出申請,將選票由戶籍地轉移至工作地或求學地,但仍在投票日當天投票者,建議也可以將「在外縣市求學或工作者」納入不在籍投票制度之適用對象。建議優先採取「移轉投票」,選民在事前申請,將選票由戶籍地轉移至工作地或求學地,由選舉人「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票情形下為之。針對投票日當天因為出國或出差等「因公務而無法投票者」採取「提前投票」,但仍需規定選民在事前申請,在投票日前7日至前1日為止,前往戶籍地所在之縣市選委會「指定投票所投票」投票……(楊鈞池) 對於上開說法,中選會代表也認為:……若由總統、副總統選舉單獨辦理時,開始實施不在籍投票制度,以現行已有選務人員「工作地投票」之實施經驗,是以建議採行「移轉投票」方式,此方式僅須由選舉人事先申請,經由戶政機關審查選舉人資格後,將符合規定申請人之選票由戶籍地移轉至擬投票地,仍維持選舉人「本人」、「親自」、「在投票日當日」行使投票權之原則,選民及選務機關無適應上困難,亦能維護投票秘密及選舉公平性,可行性最高……(莊國祥),也就是說,中選會代表認為可以先從「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票的「移轉投票」方式作為試金石,而逐步克服不在籍投票的技術問題。 其次,過去以來,多數見解認為現行憲法增修條文第2條第1項,雖有在國外之中華民國自由地區人民,須返國行使總統副總統選舉投票權之規定,但此一「返國投票」的限制其實僅限於總統選舉,並未涵蓋其他種類的選舉。因此,也有學者建議可從地方單一行政首長選舉(如直轄市長、縣市長等)開始實施不在籍投票,以後再緩步推展、逐漸適用至其他種類層次的選舉,以擴大公民的參政權利(黃德福,2002)。 這樣的說法,儘管也被其他學者接受,如:……地方層級選舉,選區範圍非常集中,可以集中訓練,集中觀察到所有問題,如果由北高兩市爭取試辦,這對兩個互相競爭的城市是個很大的誘因,不管是它要服務...

    如果政府擬積極保障每位公民的平等參政權之機會,那麼不在籍投票制度的規劃與推動,正是實踐「一人一票,票票等值」的具體做法;對於這樣的說法,即有專家學者、機關團體代表認為: ……採行不在籍投票,不只為提高投票率,而是因為選舉制度的規劃就是要讓所有有投票權的人都能來投票,這才是最重要的理由。換言之,就是要讓有投票權卻因為沒有機會投票的人,能夠投票……(黃秀端) ……通訊投票的適用對象不僅針對不在籍的,在籍的亦應可以使用,換句話說,親自投票與通訊投票二個都是政治參與的一種形式,不應該有差別待遇,惟考量到通訊投票的技術面比較難以克服,但如果長遠來看,這是我們無法避免的問題……(游清鑫) ……我們發現例如軍人、員警等,其實他們的(投票)權益沒有得到保障,就應該要修法予以保障……(莊為傑) 不過,對於海外的國民如具備公民資格者,如何行使不在籍投票的權利,多數見解指出由於現行憲法增修條文第2條第1項,規定海外僑民應「返國」行使投票權,所以我國很難推動所謂的海外公民之通訊投票,從而在未修憲之前,我國自不宜也無法辦理有關海外公民之通訊投票。對於這樣的論點,除學者施正鋒表示:……就適用選舉種類而言,我同意新制度的施行,應該逐步實施,並且應該從中央先做,特別是總統選舉可以先實施,因為每次總統選舉,海外僑民從各地包機回國勞民傷財,可以採用通訊投票方式,寄回來即可……(施正鋒)外,其他的學者表示: ……憲法增修條文第2條規定很難動,如果海外選民要投票,就總統選舉而言,勢必要修憲……(游清鑫) ……在修法上比較重要的問題是,選罷法的修訂和憲法增修條文第2條有關海外僑民返國行使選舉權的部分,我所看到部分學者的研究成果,顧慮最多的是對海外這一塊,尤其是海外選民採行通訊投票這部分,大家比較沒有信心,針對那一部分能做的多好,在策略上,建議可以先推國內的通訊投票或不在籍投票方式,未來再以國內實施經驗作為海外實施的基礎,在海外實施前,內政部或中選會可以多參考其他國家推動海外通訊投票的經驗……(游清鑫) 而僑委會的機關代表也認為:……以目前總統選罷法規定,只要在中華民國設籍過,便擁有投票權,但是一定要返國行使投票權,本會(僑委會)正、副首長在海外舉辦僑務座談的時候,海外僑社經常有這樣的聲音,如果要回台投票,投票率將不到海外人士中的一成,甚至於更低,事實上,海外很多的公民,想要行使這樣的權利,卻因為這樣的...

    在此,有關其他面向的可行性分析,除部份亦涉及前述的政治可行性、經濟可行性、法律可行性分析外,茲將學者專家、機關團體代表的若干論點,歸納如後: 例如,就實施的時間可行性觀之,有學者認為:……另外也涉及到選罷法的競選、登記時間規定,因為低層次選舉的時間很短,如採行通訊投票,準備時間是否充裕,這是值得考慮的。例如里長選舉時間很短,而總統選舉的時間是比較長的,從登記要競選時間比較長,這樣準備是比較充分的,所以個人比較同意從全國性的選舉開始做,這會比較容易……(黃秀端) 再如,就端正選風的查賄可行性觀之,有學者認為:……有人說很多制度移植到台灣就難以實施,可能跟國情有關,但我國過去賄選情況嚴重應該是跟複數選區有相當關係,不一定跟國情有關。所以不能因為害怕賄選,就不推行通訊投票。而且,我國賄選通常都在最後一週發生,候選人會利用最後幾天視情勢加碼買票,如果採行通訊投票,就可設定於投票日兩週前停止收件,應該就不會受賄選影響……(楊泰順) 整體而言,藉由以上兩場座談會的內容分析,可以發現不在籍投票制度的推動,主要的爭議點係在於政治可行性、經濟可行性(含技術可行性、行政可性性)、法律可性性等三大構面的討論,至於其他面向的可行性之討論,則比較少。

    以前述的座談會之會議紀錄進行政策可行性的分析,可以瞭解我國實施不在籍投票的困難與挑戰之處,甚至亦可據以提出解決方案或政策建議,包括以下幾點: 一、實施不在籍投票制度,在理論上是可以確保「一人一票,票票等值」的憲法價值,讓公民有平等的參政權;至於,不在籍投票制度的實施,與投票率的高低,並無必然關聯(前述的說明,可以發現有些國家實施不在籍投票制度後,投票率還是很低甚至反而更低)。也就是說,我國如果要實施不在籍投票制度的話,倡議者不應以提升投票率作為訴求,而是應以保障人民的平等權為出發點。 二、受限於憲法增修條文的限制,海外公民的通訊投票,仍不可行;多數專家學者、機關團體代表的共識是,我國的不在籍投票制度初期應以「移轉投票」為規劃與執行主軸。不採「通訊投票」的話,適用對象自不包括海外台商或公民,又可以增加政治可行性。同時,「移轉投票」亦可藉由「本人」、「親自」、「在投票日當日」投票的方式,克服技術可行性的問題。 三、不過關於「移轉投票」究應先從總統選舉或立委選舉等中央層級選舉試辦,還是先從直轄市、縣市層級的地方選舉試辦,各界看法不一。儘管如此,仍有以下的兩大共識存在: (一)人口規模較小的鄉鎮市長選舉、鄉鎮市民代表選舉與村里長選舉,基於秘密投票的技術性問題,不宜實施「移轉投票」的不在籍投票制度。 (二)「移轉投票」初期仍可試辦,等到試辦經驗完備、政策宣傳足夠之後,再推動至全國各層級的選舉(但不包括上述的鄉鎮市長選舉、鄉鎮市民代表選舉與村里長選舉)。 四、至於如何完備不在籍投票之立法體例,無論是另行制定《不在籍投票法》或是直接在《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》修正相關條文,爭議其實不大,如果我國未來的不在籍投票,其種類初期僅以「移轉投票」為主,也先從特定種類選舉試辦的話,並無單獨立法之必要。

    內政部,2009。「不在籍投票制度規劃」北區公聽會會議紀錄,2009年3月31日(內政部民政司提供)。 內政部,2009。「不在籍投票制度規劃」南區公聽會會議紀錄,2009年4月17日(內政部民政司提供)。 丘昌泰,2005。《公共政策-基礎篇》。台北:巨流圖書公司。 吳 定,2008。《公共政策》。台北:五南圖書公司。 高永光,2004。《不在籍投票制度之研究》。台北:內政部委託研究。 黃德福,2002。《不在籍投票的適用對象》。台北:財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。 劉念夏,2002。《不在籍投票制度的實施癥結》。台北:財團法人國家政策研究基金會國政研究報告。 Brent, Peter, 2006. “The Australian Ballot: Not the Secret Ballot”, Australian Journal of Political Science, vol. 41, No. 1(March ,2006)

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  5. 2008 的總統選舉@阿婆的庭院|PChome 個人新聞台

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